L’Accord de Libre-Échange UE-MERCOSUR : Impacts profonds sur l’Agriculture et l’Environnement

Analyse Iles de Paix, Sébastien Mercado, 28 septembre 2023

Depuis son annonce, il y a plus de 20 ans, l’accord commercial entre l’Union européenne (UE) et les pays du MERCOSUR n’a cessé de susciter des débats passionnés et de diviser les opinions. Alors que certains considèrent cet accord comme une opportunité économique majeure, d’autres le critiquent violemment pour ses conséquences potentielles sur l’environnement, la sécurité alimentaire et les droits humains. Les discussions sur cet accord se sont intensifiées récemment, alors que la Commission européenne semble vouloir accélérer les négociations.

Dans cette analyse, nous dressons un bref état des lieux de la négociation et explorons les répercussions potentielles de cet accord, en particulier sur l’agriculture et l’environnement, tant pour les pays du MERCOSUR que pour les pays membres de l’UE.

Des négociations entamées il y a 20 ans

Le MERCOSUR, abréviation du Marché commun du Sud, est un accord d’intégration économique en Amérique du Sud qui a été établi en 1991. Ses membres fondateurs sont l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay. Ce groupement régional revêt une grande importance économique, car il contribue à hauteur de 82,3 % à la production de richesses de la région et se classe comme le quatrième bloc économique mondial en termes de volume d’échanges. Le Brésil, en particulier, joue un rôle prédominant en raison de son PIB élevé et de sa population considérable.

L’accord de libre-échange (ALE), en cours de négociation finale en 2023, entre l’Union européenne et les pays du MERCOSUR, concernerait 780 millions de consommateurs. Ce traité vise à faciliter les échanges commerciaux entre les deux blocs économiques, profitant à l’UE dans les secteurs automobile, chimique et pharmaceutique, et au MERCOSUR dans l’exportation notamment de produits agricoles. Il englobe des volets tels que le dialogue politique, la coopération et le commerce. Il est en négociation depuis 1999. Et c’est 20 ans plus tard, suite aux évolutions politiques, économique et environnementales qu’en juin 2019,  un accord de principe a été acté sur le volet commercial. Suivi un an plus tard d’un accord similaire pour les autres volets. L’Union européenne envisage désormais de signer cet ALE, après l’avoir laissé en attente pendant le mandat du président d’extrême droite Jair Bolsonaro au Brésil.

En ce qui concerne le volet commercial, il prévoit la libéralisation de plus de 90 % des échanges commerciaux entre les deux blocs[1], ce qui représente environ un quart du PIB mondial. Cette entente pourrait avoir un impact significatif sur les relations commerciales et économiques entre l’UE et le MERCOSUR. Or le MERCOSUR, bien qu’il s’agisse d’un marché commun, reste beaucoup moins intégré que celui de l’UE. Les tarifs extérieurs communs du MERCOSUR sont généralement élevés pour les biens industriels et les services, et comparativement beaucoup plus élevés que les tarifs de l’UE. Ce n’est toutefois pas le cas pour les produits agricoles et alimentaires. De nombreuses barrières internes (taxes et réglementations) entravent encore les échanges avec le MERCOSUR, qui n’a signé que très peu d’accords commerciaux bilatéraux avec d’autres partenaires dans le monde. Dans ce contexte, de grands secteurs industriels européens tels que l’automobile, les produits pharmaceutiques, les cosmétiques, les alcools, les produits de luxe et les services ont exprimé leur intérêt pour cet accord. Du côté du MERCOSUR, ce sont les secteurs agroalimentaires qui le soutiennent.

Après 20 ans de négociations, l’accord a été retardé en 2019 en raison de préoccupations concernant la déforestation et aux violations des droits humains liées à l’augmentation du commerce du soja, de la viande de bœuf et de l’éthanol. De ce fait, en 2023, la Commission européenne a présenté une déclaration interprétative, un addendum au traité[2], dans le but de répondre aux critiques, bien que le contenu du traité reste inchangé. Cependant, les sociétés civiles européennes et sud-américaines critiquent la superficialité de cet addendum, soulignant son absence de sanctions et son manque d’attention pour la production durable dans le secteur agricole. L’instrument conjoint ou addendum proposé par la Commission européenne n’offre que des ajustements cosmétiques et des déclarations d’intention non contraignantes, sans mesures réelles pour lutter contre la déforestation, le changement climatique, les violations des droits humains ou le bien-être animal.

Le choix arbitraire des parties prenantes impliquées dans les négociations est également pointé du doigt. Les sociétés civiles, du nord comme du sud, et en particulier, les peuples autochtones qui seront fortement impactées par l’accord, étant exclues des pourparlers, tandis que les lobbyistes de l’industrie automobile et de l’agroalimentaire y étaient associés. Et les critique ne s’arrentent pas là. Une enquête de la Médiatrice européenne, Emily O’Reilly, de 2020, a révélé que la Commission européenne aurait dû achever une mise à jour de l’étude d’impact sur le développement durable avant de conclure les négociations commerciales entre le MERCOSUR et l’UE, et cela n’as pas été le cas.

Plusieurs publications récentes nous mettent en garde sur cet impact potentiel de l’ALE sur le secteur de l’agriculture et sur l’environnement. C’est ce que nous allons voir ci-après.

Impacts sur l’environnement et la production agricole, tant au MERCOSUR qu’en Europe

L’accord UE-MERCOSUR renforcera la spécialisation du MERCOSUR dans le secteur primaire, en particulier dans l’agro-industrie. Cette spécialisation est toutefois liée à l’augmentation des inégalités sociales et à l’aggravation des problèmes environnementaux depuis plusieurs décennies.

Pour l’UE, cela affectera principalement les secteurs agricoles, à l’exception du vin, de l’alcool et de certains produits laitiers. Par exemple, on estime que les importations de bœuf de l’UE en provenance du MERCOSUR augmenteront de +23 % à +52 % d’ici 2030, selon les scénarios envisagés.

Or le volet commercial del’accord UE-MERCOSUR couvre les droits de douane, mais aussi des questions telles que les règles d’origine, les obstacles techniques au commerce, les mesures sanitaires et phytosanitaires, les services, les marchés publics, la propriété intellectuelle, le développement durable et les petites et moyennes entreprises. D’autres sujets tels que l’environnement, la biodiversité, le changement climatique, le bien-être des animaux, les biotechnologies et la résistance aux antibiotiques ne sont reflétés que dans des chapitres basés sur le dialogue, non exécutoires, sans aucune contrainte, et pourraient même potentiellement être préjudiciables aux réglementations de l’UE sur ces questions. Par exemple, les parties du MERCOSUR présentes dans ces « groupes de dialogue » exerceront une pression particulièrement forte pour déréglementer les OGM dans l’UE et affaiblir le principe de précaution, qu’elles considèrent comme des obstacles illégitimes au commerce.

Les différentes études d’impact soulignent aussi la distorsion de concurrence entre l’UE et le MERCOSUR. Les réglementations tout au long des chaînes de production agricole dans le MERCOSUR restent globalement faibles par rapport aux réglementations de l’UE :

• C’est le cas de l’utilisation des pesticides. Certains ingrédients actifs autorisés dans le MERCOSUR sont interdits dans l’UE (bien que l’UE produise et exporte ces produits[3]). Au Brésil, année après année, l’enregistrement, la vente et l’utilisation des pesticides augmentent. L’utilisation des pesticides dans le MERCOSUR a des conséquences directes sur la santé de la population locale[4].
  
  En ce qui concerne les limites maximales de résidus (LMR), il existe des écarts considérables entre les niveaux de résidus de pesticides autorisés dans les aliments et l’eau de part et d’autre de l’Atlantique. Les définitions des LMR pour les substances interdites dans l’UE sont également sujettes à des évaluations de risques techniquement difficiles. Cette situation crée un risque sérieux pour la population du MERCOSUR (qui sera exposée à plus de résidus en raison de l’augmentation de la production)  et pour les exportations agroalimentaires du MERCOSUR. Des questions se posent quant à l’efficacité du contrôle européen de la sécurité aux frontières, tant en ce qui concerne la définition de ces LMR que la fréquence des contrôles sur les produits alimentaires importés. L’augmentation des importations en provenance du MERCOSUR suite à la mise en œuvre de l’accord commercial pourrait conduire à de nouveaux scandales sanitaires et affecter gravement la confiance des consommateurs européens dans la sécurité alimentaire.

• Le problème est similaire pour les antibiotiques. Dans certaines régions du MERCOSUR, les antibiotiques restent utilisés de manière intensive comme stimulateurs de croissance. C’est le cas au Brésil pour un certain nombre d’ingrédients actifs autorisés pour la production animale et interdits dans l’UE (bacitracine, flavomycine, monensine…).
  
• A noter aussi un manque global de traçabilité au niveau de la production bovine. A l’exception de l’Uruguay, il existe dans les autres pays du MERCOSUR des failles importantes dans le système de contrôle de la déforestation. Du fait de ces failles, des animaux non conformes peuvent être commercialisés par des distributeurs qui revendiquent pourtant un engagement dans une démarche « zéro déforestation ».
  
  Il en va de même pour les réglementations relatives au bien-être des animaux, qui sont peu développées dans le MERCOSUR, à l’exception toujours de l’Uruguay. Les réglementations sanitaires, ainsi que les droits et réglementations des travailleurs, restent limités dans les abattoirs du MERCOSUR.

Alors que l’accord UE-MERCOSUR vise à intensifier les flux commerciaux entre les deux blocs, il constitue une occasion manquée de rapprocher les normes de production entre les deux zones, même s’il a été conclu pour intensifier le commerce.

Selon plusieurs études, après la mise en œuvre de l’accord de libre-échange de l’Union européenne, le commerce des principaux produits dit « sensibles », du fait de leur impact sur l’agriculture au nord comme au sud, augmentera.

Voici un aperçu des potentiels impacts :

• Viande bovine : les exportations du Brésil, de l’Argentine, de l’Uruguay et du Paraguay, qui sont déjà les principaux fournisseurs du marché européen, augmenteront. La part du rumsteck et de la longue (filet mignon, contre-filet) du MERCOSUR sur le marché de l’UE augmentera de manière spectaculaire, passant de 13 % en 2019 à 26 % en 2030. Étant donné que ces découpes sont beaucoup moins chères au MERCOSUR et qu’elles représentent un tiers de la valeur des gros bovins dans l’UE, cela représente une menace majeure pour les revenus des producteurs de bétail de l’UE, et donc pour la pérennité des prairies permanentes européennes.

De plus, alors que tous les experts du changement climatique préconisent une diminution de la consommation de viandes rouges, on est en droit de se demander si c’est une nécessité impérative pour les consommateurs européens de voir le prix, et, potentiellement, la qualité de la viande de bœuf diminuer.

• Produits laitiers : les exportations de l’UE vers le Brésil devraient augmenter pour le fromage et les préparations pour bébés. Les exportations de l’Uruguay et de l’Argentine vers l’UE pourraient également augmenter légèrement pour les poudres de lait et le beurre. Les petits et moyens producteurs laitiers brésiliens pourraient être particulièrement affectés par cet accord. Ils représentent 80 % des producteurs laitiers brésiliens et 60 % de la production laitière nationale, mais ils sont souvent exclus des chaînes industrielles internationalisées. Ces agriculteurs familiaux risquent d’être les plus pénalisés par l’augmentation des importations de fromages européens.
• Volaille : les exportations du Brésil devraient augmenter en raison de la forte compétitivité des produits brésiliens, pour atteindre au moins 180 000 tonnes de découpes congelées.
• Sucre et éthanol : les exportations du Brésil et du Paraguay vers l’UE devraient augmenter. Cela constituera une forte incitation à l’expansion de la culture de la canne à sucre et entraînera une concurrence accrue pour les terres, ce qui accentuera la pression sur la colonisation de nouvelles terres agricoles au détriment des biomes naturels (la canne à sucre s’étendra principalement sur les prairies permanentes et les éleveurs de bétail chercheront de nouvelles terres à défricher).
• Déboisement : Les importations de produits à base de soja(fèves et tourteaux) du MERCOSUR vers l’UE sont déjà massives et exemptes de droits de douane. La production de soja sud-américain présente toutefois de nombreuses externalités négatives avérées, notamment en ce qui concerne la déforestation et l’utilisation massive de pesticides. Le récent règlement de l’UE sur la « déforestation importée » n’empêchera les importations qu’en provenance de zones très récemment déboisées (à partir de 2021) et ne concerne que l’Amazonie (et non les savanes telles que le Cerrado[5], ou le Chaco[6], pourtant très riches en biodiversité). En outre, la suppression des taxes à l’exportation(qui sont pratiquées de manière intensive en Argentine pour les graines et les tourteaux de soja) prévue par l’accord stimulera davantage la production de soja (principalement OGM) en Argentine, notamment dans le Chaco.
  
  L’autre principal facteur de déforestation dans le MERCOSUR est l’expansion de la production de viande bovine dans des biomes naturels tels que l’Amazonie, le Cerrado, le Chaco ou le Pantanal[7]. L’expérience de la dernière décennie est particulièrement éclairante. Un accord volontaire a été signé en 2009 par les principaux conditionneurs de viande brésiliens, sous la pression de Greenpeace, pour interdire l’approvisionnement auprès d’agriculteurs qui déboisent l’Amazonie ou qui sont condamnés pour travail forcé. Cet accord a toutefois montré plusieurs faiblesses. Seules les livraisons directes aux conditionneurs des fermes d’engraissement ont pu être contrôlées avec précision. Faute de traçabilité des bovins et de volonté des acteurs de la filière bovine (bouchers, organisations d’éleveurs et pouvoirs publics), les fournisseurs indirects de bovins vivants aux entreprises de finition ne sont pas contrôlés.
  
  Selon les études, l’estimation de la déforestation supplémentaire résultant de l’accord UE-MERCOSUR et de l’augmentation des exportations de viande bovine couvre une large gamme, allant d’un minimum de 620 000 ha à 1,35 million d’ha dans le scénario le plus défavorable sur cinq ans.

En résumé, l’accord UE-MERCOSUR se traduira par une augmentation des échanges commerciaux, mais devrait avoir des effets négatifs sur l’environnement, les agricultures européens comme américains et la santé : il y aura des pertes d’écosystèmes très riches en biodiversité, des rejets de carbone et des impacts sur le changement climatique, des risques accrus de pollution locale dans le MERCOSUR, et l’impact de l’utilisation croissante d’antibiotiques et de pesticides sur la santé des citoyens du MERCOSUR et des consommateurs européens.

Les réactions des États membres de l’UE et de la Commission

L’accord UE-MERCOSUR a suscité des réactions diverses parmi les États membres de l’UE. Alors que certains pays, comme l’Allemagne et les Pays-Bas, soutiennent l’accord en raison de ses avantages économiques potentiels, d’autres, comme la Belgique, l’Autriche, la France et l’Irlande, ont exprimé de fortes réserves en raison des préoccupations environnementales et agricoles (mais aussi protectionnistes). Le Parlement européen a également été le théâtre de débats intenses sur cet accord, reflétant les divisions au sein de l’UE.

Pour la Commission européenne, il est crucial de ratifier l’ALE car elle considère que :

1. Il y a une fenêtre d’opportunité en 2023, notamment grâce au changement de leadership politique au Brésil, avec Luiz Ignacio Lula da Silva à la présidence, qui est plus enclin à lutter contre la déforestation illégale en Amazonie, et avant l’éventuelle arrivée au pouvoir de l’extrême droite en Argentine. Lula a par ailleurs déclaré récemment que si l’ALE avec l’UE ne se fait pas, les investissements viendront d’autres régions du monde.
2. Les enjeux économiques et géopolitiques nous imposent d’aller de l’avant. En effet, cet accord est considéré comme le plus important jamais conclu par l’UE en termes de commerce. Il aiderait l’UE à diversifier ses sources d’approvisionnement face aux défis géopolitiques liés à la coupure des relations commerciales avec la Russie et les rivalités avec la Chine. De plus, se rapprocher de pays d’Amérique du Sud qui bénéficient d’une gouvernance démocratique semble primordial à l’heure où la démocratie régresse un peu partout, particulièrement en Afrique.

Dans les couloirs de la Commission européenne, on insiste donc sur le fait de ne pas perdre la fenêtre d’opportunité qui s’offre suite à l’arrivée au pouvoir de Lula, et que, si l’UE ne s’investit pas en Amérique du Sud, ce sera une occasion manquée pour verdir les politiques de ces pays. Sauf que cet argument apparait comme assez naïf. Tout d’abord, le retour de gouvernements climato-sceptiques n’est absolument pas à exclure[8], particulièrement dans un contexte de montée du populisme. Ensuite, rien n’empêche les pays du MERCOSUR de passer des ALE avec d’autres régions du monde ((i.e. Chine), bien moins contraignantes en termes écologiques. De plus, penser que le président Lula n’est pas influencé par le secteur agro-industriel est un leurre. En effet, pour faire avancer son programme au sein d’un Congrès conservateur où il n’a pas la majorité, il a besoin du soutien des députés des régions où ce secteur est omniprésent.

Les garde-fous et les changements cosmétiques apportés à l’accord ne semblent pas suffisants pour le rendre cohérent avec les préoccupations environnementales, sociales et sanitaires actuelles auprès des principaux opposants, pour qui il faudrait une révision en profondeur pour le rendre plus durable. Dans l’état actuel, l’ALE avec le MERCOSUR risque le blocage dans les parlements nationaux. 

Pour surmonter les blocages politiques, la Commission envisage une scission de l’accord pour permettre une approbation plus rapide du volet commercial sans unanimité des États membres, en contournant les parlements nationaux, ce qui serait un antécédent grave, antidémocratique et probablement contraire aux lois européennes.

Conclusions : un accord anachronique

Les accords commerciaux jouent un rôle significatif dans l’expansion du système alimentaire industriel, qui, selon le GIEC, pourrait être responsable de 37 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Les lobbyistes représentant divers secteurs, allant des semenciers aux grands distributeurs, font pression sur les gouvernements depuis des décennies pour qu’ils signent et mettent en œuvre ces accords. Ces derniers offrent en effet aux entreprises agroalimentaires et à leurs fournisseurs agriculteurs un accès accru aux marchés, ainsi que des droits d’investissement, créant ainsi des opportunités de profit. Cependant, cette expansion du système alimentaire industriel exerce une pression énorme sur notre climat.

Étant donné que la mondialisation de l’industrie alimentaire joue un rôle majeur dans la crise climatique, il est impératif d’inverser cette tendance. Malheureusement, les nouveaux accords commerciaux semblent perpétuer les mêmes schémas de pensée d’il y a 20 ans. C’est donc un accord anachronique, car il est en désaccord flagrant avec les enjeux environnementaux, sociaux et sanitaires actuels. Ce projet est en contradiction avec les orientations définies par la Commission européenne, notamment le projet du Green Deal européen visant la neutralité carbone d’ici 2050, la préservation de la biodiversité et la promotion de l’agriculture durable, tel que le prévoit la stratégie « De la ferme à la fourchette« .

L’accord de libre-échange avec le MERCOSUR perpétue par ailleurs un modèle économique néocolonial, basé sur le profit, en dépit de ses impacts sociaux et environnementaux. Ils encouragent l’importation de matières premières agricoles, minières et énergétiques des pays sud-américains tout en ouvrant les marchés publics à des entreprises multinationales européennes. Cette approche, qui repose sur l’extraction et l’exportation de matières premières, va à l’encontre du développement d’industries locales, de services de qualité et d’une agriculture durable.

Si nous aspirons réellement à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à promouvoir une agriculture durable, nous devons agir sur les mécanismes mondiaux qui encouragent le développement de l’agroalimentaire industriel, et les accords commerciaux sont en première ligne. Les dirigeants des grandes entreprises reconnaissent ce défi, car leurs modèles commerciaux, qui génèrent ces émissions préjudiciables au climat et dépendent de ce système commercial, sont remis en question. La véritable solution devra passer par une relocalisation des systèmes alimentaires gérés par les communautés. En d’autres mots :  céder le contrôle et les ressources aux petits producteurs, aux transformateurs régionaux, aux circuits courts et aux marchés locaux.

Références

1. Rapport du groupe Greens/EFA au Parlement Européen (2023) : The EU-MERCOSUR Free Trade Agreement, its impacts on Agriculture ;
2. GRAIN (2019) : L’accord commercial UE-MERCOSUR va intensifier la crise climatique due à l’agriculture ;
3. Heinrich Böll Stiftung, Institute for Agriculture & trade Pilicy, FASE (2020): Climate, land use change and the EU-MERCOSUR Agreement: Accelerating tipping points;
4. Heinrich Böll Stiftung, Institute for Agriculture & trade Pilicy, FASE (2020): Food safety and the EU-Mercosur Agreement: risking weaker standards on both sides of the Atlantic;
5. Heinrich Böll Stiftung, Institute for Agriculture & trade Pilicy, FASE, MISEREOR (2020): Public Procurement in the EU-Mercosur Free Trade Agreement: Limiting the future of local development;
6. Heinrich Böll Stiftung, Institute for Agriculture & trade Pilicy, FASE, MISEREOR (2020): The EU-Mercosur Agreement: Increasing Pesticide Use and GMOs, and Undermining Healthy Food Production and Standards;
7. Instutut de l’elevage IDELE (2022): Viande bovine : le Mercosur privilégie toujours plus d’export (Dossier Economie de l’Elevage n° 533) ;
8. Etude impacts sur la santé des pesticides (2021): Geography of Asymmetry: the vicious cycle of pesticides and colonialism in the commercial relationship between Mercosur and the European Union, Bombardi and al.
9. Articles de journaux et autres :
   Cairn : UE-Mercosur : un accord à la Janus ;
   CNCD : UE-Mercosur : l’accord commercial en phase finale de négociation ? ;
   CNCD : Accord UE-Mercosur : les populations affectées ont droit au chapitre ;
   Le Soir : Le traité UE-Mercosur, monstre du Loch Ness agricole ;
   Greenpeace France : Quel est l’objectif de l’accord entre l’UE et le Mercosur ?Greenpeace Belgique : Voici pourquoi la Belgique doit rejeter l’accord UE-Mercosur ;
   Médiateur européen – Communiqué de presse : L’étude d’impact sur le développement durable aurait dû être finalisée avant de conclure l’accord Mercosur-UE ;
   Le Monde : Accord UE-Mercosur : « La France doit tout mettre en œuvre pour bloquer la ratification de ce projet en l’état » ;
   Libération : Pourquoi il faut stopper l’accord UE-Mercosur et encourager la relocalisation ;
   Coordination Européenne Via Campesina : Un document fuité révèle le greenwashing de l’accord UE-Mercosur 
   Via Campesina : L’ALE UE-MERCOSUR viole les droits des paysan·nes et les engagements climatiques.  
   FUGEA : 30.01.23 – L’ALE UE-MERCOSUR viole les droits des agriculteurs et les engagements ;

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[1] Après la mise en œuvre de l’ALE, le MERCOSUR supprimera les droits de douane sur 91 % des biens importés de l’UE et l’UE exonérera de droits 95 % des biens importés du MERCOSUR, ainsi que 83 % des importations agricoles.

[2] Très critiqué d’ailleurs par tous les pays du MERCOSUR, notamment par Lula da Silva, actuel président du Brésil, qui qualifie cet addendum comme « agressif, menaçant et punitif ».

[3] Pour avoir une référence, entre 2018 et 2019, l’Union européenne a exporté près de 7.000 tonnes de pesticides interdits sur son propre territoire vers le MERCOSUR. Mais aussi, selon une étude 27 % des pesticides utilisés par les éleveurs brésiliens sont strictement interdits par la réglementation de l’UE.

[4] Pour plus d’information, le lecteur trouvera des références en annexe, même si cela n’est évidemment pas exhaustif.

[5] Savane arborée de plus de 2 000 000 km², soit 20% du Brésil. 23 % du soja importé d’Amérique latine provient de cette région et 70 % de l’empreinte déforestation et conversion de l’UE associée au soja y est concentrée.

[6] Écosystème boisée de plus de 1 100 000 km² qui a perdu plus de 8 millions d’hectares entre 2000 et 2019.

[7] Plus grande zone humide de la planète d’une superficie estimée entre 140 000 km² et 195 000 km², dont la déforestation atteint 54% de son territoire.

[8] Au Brésil, l’ancien président Jair Bolsonaro continue d’avoir de solides soutiens alors qu’en Argentine, le candidat d’extrême droite, Javier Milei est en passe d’accéder au pouvoir (les élections sont en octobre et décembre 2023).